论村规民约与法律法规的冲突及对策（上）
——村规民约中的罚款权问题
作者：余秀才[1]
总序
村规民约属广义上的法，从法的演变历史看，产生于国法之前。先有村规民约，后各村寨联合形成部落、氏族盟约，在斗争中，胜利的部落在吸收其他部落盟约中合理有益的部分的基础上，将其本部落原用的盟约强制推行，形成国家法律。尽管我国早在秦朝时就设立了村寨一级的行政长官——里长，尽管我国现在的法制建设已取得了长足的进步，法律基本健全，尽管法制宣传的力度在不断加大，但不可否认的是，在我国仍有相当一部分村、寨为国法所鞭长莫及，这源于历史、经济、文化、教育、地理环境及交通等多方面的原因。笔者认为，最主要的原因是经济和交通条件恶劣，使救济成本高昂，为村民所负担不起，这导致了大量村规民约的滋生和存在。
村规民约，在特定时期、特定地域对维护社会稳定，保障人民安居乐业起着国家法律无法比拟的作用。但也由此产生了与国家法律法规的诸多冲突，总结起来主要体现在两个方面：一是村规民约中的罚款权（处罚权）问题；二是与婚姻家庭有关的同居、事实婚姻、赡养、继承等问题。针对之，笔者分为上、下两部分予以论述。
摘要：
村民小组非行政机关，无行政罚款权，非司法机关，无司法罚款权（含刑事罚金）。然“无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺”[2]，故罚则部分是法的核心。随着国家法律的逐步完善，已废除身体刑（如杖刑，死刑除外），将限制人身自由的处罚权（如行政、刑事和司法拘留）收归国家，使村规民约除罚款之外，无其他可用处罚方式[3]。如罚款权亦废，则村规民约将形同废纸，危及村民公共利益，故完全否定村规民约中的罚款权极易引起群体性事件，完全承认其罚款权，则又极易形成多数人的暴政，故须谨慎为之。
关键词：
村规民约、罚款权、法律契约论、违约金
引言：
近日笔者遇到这样一个案例，原告系被告村民小组村民，因与本村村民甲因赌博起争议进而互殴致伤，村上责令两人均先缴纳押金8000元后组织调解，后甲因同意认错并同意村小组的调解方案，村小组退还了其8000元。村小组认定原告负主要责任，令其承担他人人身、财产损失，原告因不同意调解方案，全村每户均派人签字按手印后作出《处罚决定书》，没收原告的该8000元。原告不服诉至法院要求解决。我院处理过的类似案件还有多起，曾有村民因违反村规民约，村上责令缴纳罚款而拒交，全体村民遂将其家猪、牛拖来杀了分掉、吃掉，进而引发刑事案件或民事案件，法院最终判决村民小组承担赔偿责任或侵权人承担刑事责任后，导致违规村民被“开除村籍”，在村里无容身之地，社会效果和法律效果都极差。国家法与村规民约冲突之如此激烈，引发了笔者的思考——
一、罚款的由来与定性
在人类社会的最初状态，物质财富极为有限，违法犯罪者几乎无财产，对之惩罚均通过损害其肢体实现，故中国之奴隶制五刑为“墨、劓、?|、宫、大辟”[4]，封建制五刑为“笞、杖、徒、流、死”[5]。其实，“据有关资料记载，早在夏朝时，中国就已有了以贵重金属抵赎刑罚之赎刑制度……按《尚书·吕刑期》的说法，当时墨罪赎铜六百两，劓刑赎铜一千二百两……大辟即死刑赎铜六千两。数额如此巨大，当然只有上层贵族才能以铜赎罪，所以赎刑制度实际上是一种保障少数贵族、官僚特权的制度。”[6]可见，罚款，在开始出现时，非独立刑种，仅为折抵刑罚之执行措施，目的系保护有钱人。民财随生产发展而日增，为体现人文关怀、体恤民情、表现爱民思想，更为增加财政收入，赎刑逐渐平民化、宽泛化。“从云梦秦简看，秦代的赎刑范围已非常广泛，包括宫刑、死刑均可赎免。”[7]但直至清代，罚款仍非独立刑种。直到清末修律时引进西方刑罚制度，才在制定的《大清现行刑律》中“将笞杖改为罚金”，并以罚金、徒、流、遣、死五刑取代原笞、杖、徒、流、死五刑[8]。
中国古代立法者一般认为“法度非刑不立，故欲以政导民者，必以刑齐民”[9]，故我古代无独立的行政法和民法，当然也就不可能产生行政罚款和民事罚款。
在我国现行法律中，刑事为罚金，行政为罚款。民事方面较复杂，仅程序法中明文规定有罚款，实体法中未规定。这些罚款往往与一定的公权力有关，故其设立和行使受法律的严格限制，目的在于保障公民的财产权。
二、罚款的另一种理解
现实生活中，罚款以另一种形式大量存在，如公司企业中对迟到、早退、旷工的员工予以罚款（扣工资），工厂、矿山对违规操作人员予以罚款，大量企业甚至要求职工承担或分担职工过错造成的损失，这些罚款数额甚至超过治安管理处罚法规定的对个人最高罚款额500元。此即民事实体法中无规定却实际存在的罚款权。该如何理解之？
（一）参照刑事罚金、行政罚款理解
毋庸置疑，这是死胡同。表面上看，这些罚款也具有一定公共权力的性质，但此公权绝非国家意义上的公权，故不可与刑事罚金、行政罚款和民诉罚款相提并论，当然亦不可能为国家法律所承认——首先，依立法法、刑法和行政处罚法之规定，公司企业非国家权力机关，无设定罚金、罚款之立法权。其次，公司企业系民事主体，非国家机关，无权行使刑事罚金权和行政罚款权。村民小组亦然。
（二）参照违约金理解
将之理解为违约责任，即员工与公司企业有劳动合同，其因迟到、早退、旷工构成违约，违反规章制度而承担相应责任。表面上看，此亦死胡同——依劳动合同法第二十二条、第二十三条和第二十五条之规定[10]，该违约金不合法。哪怕跳出劳动合同，按宽泛的合同、契约理解，依合同法第五十二条之规定，亦可能因“违反法律、行政法规的强制性规定”而被认定无效。因此，如严格用法律来审查，将得出非常荒谬之结论——公司企业之扣款行为违法。
（三）用更宽泛的契约理论来理解
没有规矩，不成方圆，国有国法，家有家规，如说公司企业对违反其规章制度的员工予以罚款（扣工资）不合法，相信无人能接受。笔者认为，罚款，实质为用财产承担责任之方式，故民法通则第一百三十四条第一款第（八）项规定的“支付违约金”，亦可理解为广义的罚款。这涉及“法律即契约”的理论，笔者将在下面论述。
三、法律契约论视野下的村规民约
国家安全监管总局关于印发《海洋石油建设项目生产设施设计审查与安全竣工验收实施细则》的通知
国家安全监管总局
国家安全监管总局关于印发《海洋石油建设项目生产设施设计审查与安全竣工验收实施细则》的通知
安监总海油〔2009〕213号
中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司，海洋石油作业安全办公室各分部：
根据《安全生产法》及《海洋石油安全生产规定》（国家安全监管总局令第4号）、《海洋石油安全管理细则》（国家安全监管总局令第25号）等有关规定，为规范海洋石油建设项目生产设施设计审查与安全竣工验收工作，国家安全监管总局制定了《海洋石油建设项目生产设施设计审查与安全竣工验收实施细则》。现印发你们，请遵照执行。
国家安全生产监督管理总局
二○○九年十月二十九日
海洋石油建设项目生产设施设计审查与安全竣工验收实施细则
第一章 总则
第一条 为了规范海洋石油建设项目生产设施设计审查与安全竣工验收工作，根据《安全生产法》及《海洋石油安全生产规定》（国家安全监管总局令第4号）、《海洋石油安全管理细则》（国家安全监管总局令第25号）、《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》（原国家安全监管局令第18号）等有关法律、法规及规章的规定，制定本实施细则。
第二条 本细则适用于海洋石油新建、改建和扩建项目（以下统称建设项目）的生产设施设计审查与安全竣工验收。
第三条 建设项目开工建设前，其生产设施设计必须经国家安全监管总局认可的发证检验机构审查同意，发证检验机构应将审查结果书面报国家安全监管总局海洋石油作业安全办公室（以下简称海油安办）或海油安办海油分部、中油分部、石化分部（以下统称相关分部）备案；正式投入生产前，建设项目生产设施必须经海油安办或相关分部安全竣工验收合格。
第四条 海油安办负责海洋石油新建油气田一期建设项目生产设施设计审查的备案与安全竣工验收。除海油安办负责的建设项目外，其他建设项目由相关分部根据管辖范围，负责生产设施设计审查的备案与安全竣工验收。
第二章 设计审查的备案内容和程序
第五条 发证检验机构向海油安办或相关分部报送设计审查结果的备案文件时，应提交以下材料：
（一）海洋石油建设项目生产设施设计审查申请报告及备案申请表（格式见附件1）；
（二）发证检验机构资质证书副本复印件；
（三）建设项目总体开发方案或可行性研究报告批准文件；
（四）建设项目生产设施设计审查意见及结论。审查意见及结论中，应对建设项目安全预评价报告提出的建议采纳情况和安全专篇的合规性进行描述和分析。
第六条 海油安办或相关分部收到备案材料后，应对备案材料的完整性、设计审查程序的合规性和审查结论的确定性进行审核，并在10个工作日内作出是否同意备案的决定，并出具海洋石油建设项目生产设施设计审查备案意见表（格式见附件2）。
第三章 安全竣工验收程序
第七条 建设项目生产设施试生产前已经相关分部备案、投入试生产且达到正常状态后，作业者和承包者（以下统称作业者）应在投入试生产后6个月内（最长不得超过12个月）向海油安办或相关分部申请安全竣工验收。
建设项目生产设施试生产超过12个月又不提出安全竣工验收申请的，必须立即停止试生产，并向海油安办或相关分部提交书面报告，说明未按规定申请安全竣工验收的原因。
第八条 申请安全竣工验收时，作业者应向海油安办或相关分部提出书面申请，并附以下资料（一式两份）：
（一）海洋石油建设项目生产设施安全竣工验收申请表（格式见附件3）；
（二）发证检验机构出具的生产设施发证检验证书；
（三）发证检验机构编制的生产设施发证检验报告，报告内容应符合本细则第十五条规定；
（四）安全评价机构编制的生产设施验收评价报告，报告内容及格式应符合国家有关安全验收评价的规定和标准；
（五）作业者编制的试生产期间安全生产情况报告，报告内容应符合本细则第十六条规定；
（六）建设项目生产设施单位的主要负责人和安全生产管理人员安全资格证书复印件、特种作业人员资格证书清单、出海作业人员安全培训证书清单。
第九条 海油安办或相关分部受理安全竣工验收申请表和相关材料后，应在10个工作日内完成各项审查工作，出具审查意见，并填写海洋石油建设项目生产设施安全竣工验收资料审查表（格式见附件4）。
第十条 安全竣工验收资料审核合格后，海油安办或相关分部应在15个工作日内组织开展安全竣工现场验收工作。现场验收应成立由相关专家组成的验收专家组（以下简称验收组），并指定一名专家担任组长。其中：海油安办组织的验收组成员不少于7人，相关分部组织的验收组成员不少于5人。聘请的专家应具有海洋石油安全生产相关高级技术职称或相当资格，熟悉海洋石油安全生产相关法规和标准，身体健康，能够适应海上工作环境。
第十一条 验收组按以下步骤开展工作：
（一）召开会议，听取汇报。会议由验收组全体成员、作业者代表、建设项目生产设施单位的代表、发证检验机构代表、安全验收评价机构代表和设计、施工单位代表及相关人员参加。听取作业者有关生产设施基本情况、试生产前安全检查发现问题的整改情况和试生产期间的安全生产情况汇报，听取发证检验机构发证检验情况的汇报；
（二）验收评价报告形式审查。核验验收评价报告的真实性和有效性，如验收评价报告不符合《安全评价机构管理规定》（国家安全监管总局令第22号），将中止验收；
（三）现场检查和试验。验收评价报告经形式审查通过后，按照本细则第十三条和第十四条规定，进行现场检查和试验；
（四）提出验收意见。验收组组长通报验收情况，宣布验收意见，并填写现场验收意见表（格式见附件5）。
第十二条 海油安办或相关分部根据验收组验收情况，作出以下决定：
（一）现场验收合格的，在10个工作日内作出通过竣工验收的批复；
（二）现场验收发现问题、需要整改的，作业者应按照验收组提出的意见进行落实，整改完成后向海油安办或相关分部提交整改情况报告。经复核符合要求的，作出通过竣工验收的批复；
（三）存在重大问题、不能通过安全竣工验收的，海油安办或相关分部应督促作业者停产整顿，整改完成后应重新履行安全竣工验收手续。
第十三条 建设项目生产设施通过安全竣工验收的基本条件：
（一）取得发证检验机构出具的发证检验证书；
（二）发证检验机构提出的遗留问题已经整改；
（三）试生产前安全检查发现的问题已经解决或已落实安全措施；
（四）建设项目生产设施单位的主要负责人、安全管理人员和特种作业人员取得相应的资格证书；
（五）建立并实施安全管理体系；
（六）编制应急预案，并定期组织演练；
（七）现场检查和试验符合要求。
第十四条 现场检查和试验须包括但不限于以下内容：
（一）救逃生设备：救生艇、救生筏、救生衣和救生圈等；
（二）火气探测系统：可燃气体探头、火焰探头、烟雾探头、热探头、硫化氢探头、氢气探头和易熔塞系统等；
（三）消防系统：消防泵、水喷淋系统、泡沫系统、移动式灭火设备、封闭空间的固定式消防系统、火炬/冷放空位置的灭火系统和直升机甲板的消防设备等；
（四）应急设备：应急发电机、应急通讯、应急照明等；
（五）主要设备、流程上的安全装置：压力释放安全阀、紧急关断阀、井口/井下安全阀、吊车及吊索具等；
（六）安全标识：禁止、警告、指令和提示符标识；
（七）证书、记录和资料：相关人员证书、安全管理制度、培训记录、应急预案、安全演练记录、主要设备的检验证书、操作规程、设备检查保养记录和事故报告等；
（八）其他资料：包括应急部署表、防火控制图等。
第十五条 发证检验报告应包括以下基本内容：
（一）概述。包括发证检验依据的法规、标准，作业者概况，建设项目概况和主要生产工艺流程描述；
（二）发证检验情况。对生产设施设计、建造、安装和试运转阶段的检验内容、检验程序、检验过程、检验结果、整改要求和实际整改情况进行描述；
（三）检验结论。发证检验的结论性意见，遗留问题和整改要求，以及其他需要说明的情况。
第十六条 作业者编制的试生产期间安全生产情况报告应包括以下主要内容：
（一）试生产前安全检查查处问题的整改情况；
（二）生产设施安全机构建立和人员配备情况，人员培训和获取各类资质证书的情况；
（三）安全生产责任制、安全生产管理制度、各类安全作业程序的建立和执行情况；
（四）生产设施试运行情况；
（五）试运行期间发生的生产安全事故情况；
（六）应急预案的建立和执行情况；
（七）试生产期间的变更情况，包括：主要安全生产管理人员的变化，主要设备操作程序/参数的重大变化，其他重大变更情况；
（八）生产设施主要危险源清单和对应的控制措施。
第四章 附则
第十七条 设计审查和安全竣工验收的文件及资料应按以下要求进行管理：
（一）作业者、发证检验机构负责保存全部提交资料的副本，并负责保存补充或更新的内容；
（二）发证检验机构负责保存设计审查、发证检验过程文件；
（三）海油安办或相关分部负责保存相关申请、验收过程文件、备案证明文件、通过安全竣工验收的证明文件；
（四）由相关分部出具的文件应同时抄报海油安办。
第十八条 本细则下列用语的含义：
新建项目，是指按照已批准的油气田整体开发方案或可行性研究报告，设计、建造的海洋石油生产设施。
扩建项目，是指依照油气田整体开发方案或可行性研究报告已经完成主体工程建设，并正式投入生产的油气田，需新增平台、油气处理设施、单点系泊、浮式生产储油装置、海底管线、海上输油码头、滩海陆岸、人工岛和陆岸终端等生产设施的建设项目。
改建项目，是指已经投产的海洋石油生产设施进行重大改造的建设项目，包括平台主要结构发生重大变化，平台工艺流程改造引起载荷的重大变化，生产设施的安全系统、应急系统、救生及逃生、消防系统发生重大变化等。
发证检验报告，是指由发证检验机构出具的海洋石油生产设施建设阶段发证检验情况报告。报告应对发证检验机构在图纸审查、建造、连接、单机调试、系统调试等各阶段中所进行的检验工作进行描述；给出生产设施是否符合相关法规、标准的结论性意见；提出生产设施建设阶段仍然存在的问题和整改建议。
验收评价，是指在发证检验的基础上，对生产设施投入试生产以来的实际运行情况及管理状况进行安全评价，查找生产设施存在的危险、有害因素的种类和程度，提出合理可行的安全对策措施及建议。
第十九条 本细则自印发之日起施行，国家安全监管总局2006年8月7日印发的《关于海洋石油生产设施设计审查与安全竣工验收有关事项的通知》（安监总海油函〔2006〕195号）同时废止。
