湖南省人民政府制定地方性法规草案和规章办法
湖南省人民政府
湖南省人民政府制定地方性法规草案和规章办法
湖南省人民政府令
第180号
《湖南省人民政府制定地方性法规草案和规章办法》已经2003年10月10日省人民政府第18次常务会议通过，现予发布，自2004年1月1日起施行。
代省长 周伯华
2003年11月7日
第一章 总则
第一条 为规范地方性法规（以下简称法规）草案和规章制定工作，提高法规草案和规章质量，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、国务院《规章制定程序条例》（以下简称《条例》），结合本省实际，制定本办法。
第二条 省人民政府制定法规草案和规章的活动适用本办法。
第三条 制定法规草案、规章，应当遵循《立法法》和《条例》确定的立法原则，符合宪法、法律、法规的规定。
制定法规草案、规章应当从实际出发，一般不重复上位法的规定；内容具体、表述准确、操作性强。
第四条 省人民政府法制机构（以下简称省政府法制机构）具体负责法规草案和规章制定工作。
第二章立项
第五条 制定法规草案、规章应当立项。省人民政府各部门或者下级人民政府认为需要制定法规和省政府规章的，应当向省人民政府报请立项。
立项申请包括制定法规、规章的必要性，有关的法律依据，所要解决的主要问题和拟确立的主要制度等事项，并附法规草案、规章建议稿和有关参考资料。
第六条 省政府法制机构负责立项审查。．
立法必要性不充分，立法宗旨不符合党和国家基本方针、政策，不符合社会主义市场经济发展和政府职能转变要求的，不予立项。
第七条拟制定的法规草案、规章存在较大争议的，省政府法制机构应当组织召开立项论证会进行论证。
立项论证会应当广泛召集有关部门和人员参加，充分听取与会者的意见。
第八条 省政府法制机构于每年第四季度对立项申请进行汇总研究，根据本省总体工作部署和改革、发展、稳定的需要，突出重点，统筹兼顾，拟定下一年度法规草案和规章制定工作计划，报省人民政府批准后执行。
制定法规草案年度工作计划，省政府法制机构在报请省人民政府批准之前，应当与省人民代表大会法制委员会和有关专门委员会充分协商。
第九条 制定法规草案、规章应当按照法规草案和规章制定工作计划进行。根据实际情况确需增加立法项目的，对拟增加的项目应当由省政府法制机构进行补充论证，报省人民政府批准后组织实施。
第三章 起草
第十条 法规草案、规章由省人民政府组织起草。
省人民政府可以确定由一个部门或者几个部门具体负责起草法规草案、规章。对重要项目或者法律关系复杂的，可以确定由省政府法制机构起草或组织起草，也可以邀请有关组织、专家参加起草或者委托有关组织、专家起草。
第十一条 承担法规草案、规章起草工作的部门应当组成由部门主管负责人、部门法制机构人员参加的起草小组，制定起草计划，做到领导责任落实、起草人员落实、工作经费落实，按时完成起草任务。
第十二条 起草法规草案、规章应当符合下列要求：
（一）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。
（二）体现行政机关职权与责任的统一，在赋予有关行政机关必要职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应当承担的责任，避免强调部门权力和利益。
（三）体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。
（四）符合法制统一原则，不得设定有地方保护、阻碍市场流通和其他妨害公平竞争等内容的条款。
（五）符合精简、统一、效能的原则，简化行政管理手续，所规定的管理措施和办事程序应当有利于提高工作效率，方便当事人。
（六）符合本省实际，内容具体、明确，具有针对性和可操作性，能切实解决实际问题。
（七）结构严谨、条理清晰、概念明确、用词准确、文字规范、标点符号正确。
第十三条 起草法规草案、规章，应当进行深入的调查研究，总结实践经验，并通过书面和召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。
法规草案、规章内容涉及重大法律问题或者特殊专业技术问题的，起草部门应当召开论证会，听取有关方面的专家或者其他专业人员的意见。
法规草案、规章内容直接涉及广大公民、法人和其他组织切身利益的，起草部门应当举行听证会。对起草的法规草案、规章内容存在重大分歧、公众关注程度高的，起草部门应当向社会公布，征求社会各界的意见。
第十四条 起草的法规草案、规章内容涉及省人民政府其他部门的职责或者与其他部门工作关系紧密的，起草部门应当充分征求其他部门的意见。有关部门对征求意见稿应当认真研究，提出同意或修改的意见，经部门主要负责人签署并加盖本部门印章后，按起草部门的要求及时反馈。
起草部门应当认真研究有关部门提出的意见，对合理的意见应予采纳；对有争议的意见应当充分协商；涉及重大问题的，双方部门主要负责人应当协商；经过双方主要负责人充分协商仍不能达成一致的，起草部门应当在上报法规、规章送审稿时说明情况和理由。
起草的法规草案、规章内容涉及有关管理体制、职能调整等应当由省人民政府决策的重大问题，起草部门应当提出解决方案，报请省人民政府决定。
第十五条起草法规草案、规章应当由起草部门的法制机构进行审核，经起草部门负责人集体讨论通过，形成法规、规章送审稿，由部门主要负责人签署后，上报省人民政府审查。几个部门共同起草的法规、规章送审稿，应当由该几个起草部门主要负责人共同签署。
第十六条 起草部门报送法规、规章送审稿时，应当提交下列文件和材料：
（一）报送审查的请示；
（二）送审稿正文；
（三）送审稿起草说明；
（四）有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的不同意见及部门之间协商会签的原件；召开听证会的，应当附有听证会记录；
（五）有关法律依据；
（六）其他有关材料。
第十七条 法规、规章送审稿起草说明应当包括以下内容：’
（一）拟规范事项的现状和主要问题；
（二）起草的指导思想与宗旨；
（三）规定的主要措施及其法律依据；
（四）相关部门协商会签情况及对不同意见的处理；
（五）需要说明的其他问题。第十八条起草部门应当在年度立法计划规定的审议时间前4个月完成起草工作并报送审查；因特殊情况不能按时完成起草工作并上报审查的，必须向省人民政府提交书面报告，并抄送省政府法制机构。
第十九条 省政府法制机构应当加强对法规草案、规章起草工作的指导，并可以提前参与法规草案、规章起草的有关调研、论证工作。
第四章 审查
第二十条法规、规章送审稿由省政府法制机构负责统一审查。省政府法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查：
（一）是否符合宪法、法律、法规规定，是否与其他地方性法规、规章相衔接；
（二）是否符合本办法第十二条的规定；
（三）是否正确处理了有关机关、组织和公民对法规、规章送审稿的不同意见；
（四）是否符合立法技术的要求；
（五）需要审查的其他内容。
第二十一条 法规、规章送审稿有下列情形之一的，省政府法制机构可以缓办或者退回起草部门：
（一）未列入省政府年度立法计划的；
（二）经初步审查，发现制定法规、规章的基本条件尚不成熟的；
（三）主要内容不符合本办法第十二条规定的；
（四）立法技术上存在重大缺陷，需要做全面调整和修改的；
（五）有关部门对法规、规章送审稿的主要内容存在较大争议，起草部门未与有关部门协商的；
（六）上报送审稿不符合本办法第十五条、第十六条、第十七条规定的。
第二十二条 省政府法制机构应当将法规、规章送审稿分送省政府有关部门、下级人民政府、有关组织、专家及管理相对人征求意见。
有关部门、单位、专家接到法规、规章征求意见稿后，应当认真研究、讨论，按时反馈书面意见。省政府有关部门、下级人民政府反馈的书面意见，应加盖本单位的印章。逾期未反馈书面意见的，按无意见处理。
第二十三条 省政府法制机构应当就法规、规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。
第二十四条 法规、规章送审稿涉及重大问题的，省政府法制机构应当召开由有关机关、组织和专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
法规、规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，存在重大意见分歧，起草部门在起草过程中未向社会公开征求意见，也未举行听证会的，经省人民政府批准，省政府法制机构可以向社会公布征求意见，也可以举行听证会。
第二十五条 省政府法制机构在审查法规、规章送审稿过程中，起草部门应当予以积极配合。
第二十六条 省政府法制机构在审查法规、规章送审稿过程中，应当客观公正、实事求是地对待各种不同意见。
有关机构或者部门对法规、规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，省政府法制机构应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门或者机构的意见和省政府法制机构的意见上报省人民政府决定。
第二十七条省政府法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对法规、规章送审稿进行修改，形成法规、规章草案和对草案的审查说明。审查说明应包括制定该法规、规章的依据和必要性、审查过程、拟解决的主要问题和确定的主要措施、重大争议问题的协商情况等内容。
法规、规章草案和审查说明由省政府法制机构主要负责人签署后，提出提请省人民政府常务会议或者全体会议审议的建议。
第二十八条 省政府法制机构起草或者组织起草的法规、规章草案，由省政府法制机构主要负责人签署后，提出提请省人民政府常务会议或者全体会议审议的建议。
第五章 决定、公布和备案
第二十九条 法规草案、规章由省人民政府常务会议或者全体会议审议决定。
省人民政府常务会议或者全体会议审议法规、规章草案时，由省政府法制机构作说明。与法规、规章草案内容有关的部门主要负责人列席会议。有关部门对已经协调一致的意见不得重新提出异议。
第三十条 省政府法制机构根据省人民政府常务会议或全体会议审议的意见对法规、规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请省长签署。
法规草案由省长签署议案，提请省人民代表大会或者省人民代表大会常务委员会审议。规章由省长签署省人民政府令公布施行。
提请省人民代表大会或者省人民代表大会常务委员会审议的法规草案，由起草部门或者省政府法制机构主要负责人代省人民政府作说明。
第三十一条 规章签署公布后，《湖南省人民政府公报》和《湖南日报》应当及时刊登。
《湖南省人民政府公报》刊登的规章文本为标准文本。
第三十二条 规章应当自公布之日起30日后施行，但涉及国家安全以及公布后不立即施行将有碍规章施行的除外。
第三十三条 规章自公布之日起30日内，由省政府法制机构按照有关规定报国务院和省人民代表大会常务委员会备案。
第六章 解释、修改和废止
第三十四条规章有下列情形之一的，由省人民政府解释：
（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。规章解释由省政府法制机构提出意见，报省人民政府批准后公布。规章解释同规章具有同等效力。
第三十五条 省政府法制机构可以对规章具体应用问题的询问进行研究，予以答复。
第三十六条 有下列情形之一的，有关行政主管部门或者省政府法制机构应当及时提出修改、废止法规、规章的建议：
（一）法规、规章依据的上位法已经修改或者废止的；
（二）法规、规章主要内容被有关上位法或者其他规章替代的；
（三）法规、规章规范的社会实际情况发生重大变化的；
（四）其他应当修改、废止法规、规章的情形。
省人民政府提出修改、废止法规的议案和修改、废止规章，参照本办法的有关规定执行。
第七章 附则
第三十七条 长沙市人民政府制定规章和依法不具有规章制定权的县级以上人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本办法规定的程序执行。
第三十八 条地方性法规、政府规章正式版本、外文版本的编辑出版工作，由省政府法制机构负责。第三十九条本办法自2004年1月1日起施行。
附条件不起诉，也称暂缓起诉，是指检察机关依法对已具备追诉要件的犯罪嫌疑人作出缓予起诉的决定。从制度层面来说，它是指检察机关在审查起诉阶段，根据犯罪嫌疑人的犯罪性质、犯罪危害程度、犯罪情节、犯罪后的表现及其年龄、家庭和生活等情况，认为没有必要立即追究其刑事责任的，为其设立一定考察期限，在考察期内视其履行规定的义务情况，决定是否再行提起公诉的一种诉讼制度。这种制度是起诉便宜主义的一种表现形式，对于体现宽严相济的刑事政策，督促被附条件不起诉的犯罪嫌疑人改过自新、回归社会均具有重要意义。
2012年通过的《刑事诉讼法修正案》中专门规定了未成年人犯罪案件诉讼程序，这可以说是我国未成年人刑事司法制度史上的一个里程碑。其中有关未成年人附条件不起诉的规定，充分体现了此次刑诉法修改更加符合国际刑事司法发展趋势，体现了对未成年人的特殊保护，适应我国社会经济发展的需要。
一、我国未成年人附条件不起诉的立法现状
《刑事诉讼法修正案》首次在刑诉法中确立了“对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”，并在第二百七十一条规定“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。”未成年人附条件不起诉制度的设立，充分体现了对未成年人的进一步保护，也是我国对附条件不起诉制度的有益尝试，具有积极的意义。根据上述条文，对未成年人适用附条件不起诉有着严格的规定，其仅适用于未成年人特定章节的犯罪。同时规定“应当听取公安机关、被害人的意见。”且如果未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对附条件决定有异议，“人民检察院应当作出起诉的决定”，这都确保了未成年人附条件不起诉制度不会被滥用。
在此之前我国只有法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉三种不起诉情形,三者的不起诉决定都具有确定性，因而没有可裁量性。而本次未成年人附条件不起诉制度的设立，不仅更好地保障了未成年人的权利，同时也能在实践过程中总结经验，将附条件不起诉制度推广开来，在起诉与不起诉之间建立一个缓冲区，从而有效弥补我国现行不起诉制度的不足。检察机关在对各方面因素进行综合评价后，再选择对犯罪嫌疑人起诉或不起诉，不仅有利于司法资源的合理配置，也使执法办案更加人性化。
二、未成年人附条件不起诉存在的问题
本次刑诉法修正案正式设立了未成年人附条件不起诉制度，使附条件不起诉不再是“违法试验”，而是“有法可依”。其设置比较合理，内容也较完备，具有较强可操作性。但具体规定仍有不完善之处，相关的配套制度尚需在今后的司法实践加以探索。
1、设置上的不足
首先，对附条件不起诉适用范围规定过窄。从现行刑法来看，法定刑在一年以下有期徒刑的罪名本身就极少，而在刑法分则第四、五、六章中法定刑在一年以下的仅有两个罪名。从宣告刑来看，参照《人民法院量刑指导意见(试行)》的从轻、减轻处罚幅度，对已满14周岁不满16周岁的未成年人而言，只有在其涉嫌贩卖少量毒品时，起刑点在3个月拘役至3年有期徒刑之间，才可能适用附条件不起诉。而对于已满16周岁不满18周岁的未成年人犯罪，在刑法分则第四、五、六章中能达到附条件不起诉要求的罪名也是屈指可数，且都并非未成年人犯罪的高发区。
其次，对附条件不起诉适用条件规定过于简单。“有悔罪表现”的条件显然更多的是考虑对未成年犯罪嫌疑人的保护，而没有充分考虑受害人的利益。且对于被作出附条件不起诉的犯罪嫌疑人来说这样的规定也显得过于简单。未成年犯罪嫌疑人可能为求得“不起诉”而表现出良好的悔罪态度，但承办人员难以在短时间内对其是否真心悔过作出准确的评判。从而可能为犯罪嫌疑人逃避刑罚提供了条件和便利。
2、监督制约机制的不完善
修正案在未成年人附条件不起诉的适用对象、适用条件、考验期限、适用程序和撤销等方面都做了规定。但由于缺乏具体的操作细则，如比照适用相对不起诉的工作流程，由承办人员审查完毕，经分管检察长同意后，再经检察委员会讨论决定，既烦琐效率低下又透明度不高。同时，按照修正案规定“人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见。”但是没有明确给出被害人的救济途径和渠道,一旦被害人提出反对意见,检察机关是否能就此作出起诉的决定。且作出附条件不起诉决定的是检察机关，实施监督考察的也是检察机关，考验期满根据考察结果作出起诉与否决定的还是检察机关，这将再次引来“谁来监督监督者”的悖论。
3、配套机制的缺乏
修正案虽规定了被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人在考察期内应遵守的规定，但仅为四项较为笼统的义务，针对性不强、可操作性差。如果未成年犯罪嫌疑人在不起诉前尚未羁押，在不起诉后又未受到任何非刑罚处罚措施，不免会使其对自身行为缺乏必要认识，认为即使犯罪也无需承担任何法律责任，进而放纵了犯罪。基于未成年犯罪嫌疑人的特殊性，出于矫治和教育的目的，在作出附条件不起诉决定以后，对其帮教、挽救工作必不可少。修正案规定“由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察”，要求未成年犯罪嫌疑人“按照考察机关的要求接受矫治和教育”。但缺乏具体的未成年人帮教机制，由于人力、物力、财力有限，检察机关具体进行矫治、教育也不现实。
三、完善我国未成年人附条件不起诉制度的相关举措
（一）适用未成年人附条件不起诉的范围与条件
1. 扩大未成年人附条件不起诉适用范围
我国《刑法》第七十二条规定，对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人应当宣告缓刑。现行《刑事诉讼法》第一百七十四条规定，对可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制的公诉案件，可以采用简易程序。且刑诉法修正案第二百七十七条也规定，对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件可以适用当事人和解程序。由此可见我国的刑事法律对三年以下的犯罪均采取较为宽和的处理原则，体现了我国“宽严相济”的刑事政策。因此，应适当放宽对未成年人附条件不起诉适用范围，对于可能判处三年有期徒刑以下刑罚，均可以适用附条件不起诉。这样与我国现行的法律规定比较协调，也减少了短期自由刑给未成年人带来的消极影响。
2.建立适用附条件不起诉的调查评估制度
未成年犯罪嫌疑人的“悔罪表现”应该通过三方面来判断:一是其过往的一贯表现;二是其实施犯罪过程中的表现;三是其在考验期中的表现。根据《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第十六条第四款规定，对未成年犯罪嫌疑人审查起诉时，可结合社会调查。通过社会调查程序，可以全面了解未成年犯罪嫌疑人的成长经历、家庭环境、个性特点、社会活动等各种背景，从而为评判其在考验期悔罪表现的是否真实、自愿提供参考。
除了进行必要的社会调查，在进行调查评估时还应考虑以下情况：（1）未成年犯罪嫌疑人的主观危害程度，包括是预谋还是临时起意、是累犯还是初犯、是主犯还是从犯等。（2）未成年犯罪嫌疑人是否认罪，并真诚悔过，是否自愿向被害人赔礼道歉，并取得被害人谅解。未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人是否履行了赔偿、补偿等义务。（3）未成年犯罪案件的社会影响大小，其恶性程度及社会危害性是否突破大多数人对一般未成年犯的预期。（4）有无损害国家、集体和其他公民的合法权利，有无损害社会公共利益，其中尤其要考虑有无损害被害人的合法权益。（5）有无良好的帮教条件。
（二）不起诉的监督制约机制
未成年人附条件不起诉制度的设立是检察机关自由裁量权的扩充，为防止执法的随意性，避免可能出现的起诉裁量权的滥用，制定完善监督制约机制是非常必要的。
1.制度制约
高检院应尽快完善《人民检察院刑事诉讼规则》或者出台相关司法解释，对未成年附条件不起诉的实施细则做出明确规定，探索适合未成年人特点的附条件不起诉办案制度和流程，从而对未成年人附条件不起诉采取有效的内部制约。具体来说有以下几方面的设想：
