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检察机关民事行政公诉权之探讨

北京市朝阳区人民检察院 武彬
邮编100026 电子信箱：wu_binvip@yahoo.com.cn


检察机关是否应该享有民事行政公诉权，是近年来立法争论的热点问题之一。对此，学者专家众说纷纭，莫衷一是。笔者试从检察机关对民事行政的监督权说起，对检察机关民事行政公诉权作初步探讨，以期获得对法制理念的深刻认识。
在中国的法律体系中，检察机关的主要职能是监督职能。我国宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”也就是说，人民检察院拥有国家所赋予的监督权，应监督法律的有效实施，并最大限度的维护国家和人民的合法权益，以确保社会的稳定发展。检察机关的监督职能具体体现为检察权，如刑事侦查活动监督权、民事行政检察权、公诉权等。其中，民事行政监察权是指检察院依照法律规定对人民法院的审判活动和行政诉讼活动实行的法律监督的权力。但是，对于某些损害国家利益或公民重大权益的民事行政行为，如果没有还启动诉讼程序，检察机关就无法对其合法性进行监督，这无疑是检察监督的“盲区”；公诉权是检察权的一项重要职能，指人民检察院享有以国家名义对一切损害国家利益和社会公共利益的违法犯罪行为向人民法院提起公诉、并派员出席法庭支持公诉的权力。在现阶段，检察院的公诉权只限于刑法所规定的违法犯罪行为，而对民事行政方面的违法违规行为给国家或个人造成的损失，缺乏长期有效的监督，使得国有资产非正常流失现象严重。这不得不说是法律监督的一大缺憾。国有资产是我国社会主义制度赖以存在和发展的物质基础，是全体人民根本利益的集中体现。当前我国国有资产流失现象严重：有一部分是贪污、贿赂等犯罪行为所造成，但也有相当一部分是由于违法的民事行政行为所造成的。对于这类违法行为，没有人代表国家提起诉讼，或者虽有人享有诉权，但由于种种原因而不行使，以致国家和社会的公共利益所遭受的损失无法弥补。在中国即将加入的WTO（世界贸易组织）中规定的中国政府的义务，很多都涉及了国家公益的职能。为了保护公共利益，各国都通过了民事行政公诉权诉予以保障，而我国却无人代表公共利益提起诉讼，对此，我国立法应当考虑赋予检察机关提起民事行政公诉的权力。
从目前的立法状况来看，我国在民事行政监督权的立法上确有不足之处。《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以附带提起民事诉讼。然而在《民事诉讼法》中，并没有赋予检察机关代表公共利益提起民事诉讼的权力。首先，同是国家利益受损，由犯罪行为所造成的损失，检察机关可以介入，受损的国家利益有机会得到补偿；而违法但不构成犯罪的民事行政行为所造成的国家损失，检察机关就不能介入，无法行使监督权。由于不同原因造成相同的损害后果，检察机关却不能行使相同的监督权对其进行保护，这不能不说是三大诉讼法之间不协调的表征。其次，由于种种原因，刑事诉讼法的这一规定在实践中常常无法落实。如《刑法》规定的签订、履行合同失职被骗罪，为亲友非法牟利罪，造成破产、损失罪，徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪。这几种罪名侵犯的客体均为国家利益，且侵犯程度都是重大损失。但这几种罪的侦查权现属公安机关，以公安机关目前的侦查管辖范围之大、人力状况之紧张经常无暇顾及，执行起来不很得力；而且，即使追究了有关人员的刑事责任，对于检察机关提起附带民事诉讼的规定仍需着力落实，加大附带民事赔偿的力度。
检察机关的民事行政公诉权理论在国外由来已久，并被许多国家所采纳。法国《民事诉讼法》第四百二十三条规定：在事实妨碍公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。法国诉讼理论认为，检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表，凡是涉及到国家利益、社会公共利益、公民的重大利益的民事活动，检察院都有权提起诉讼和参与诉讼。检察官提起行政诉讼，在理论上和实践中是完全可行的。行政诉讼最早的形式是以法国为代表的行政越权之诉。建立行政越权之诉的目的不是为了恢复个人的权利，而是为了维护行政行为的合法性。在行政越权之诉中，与自己利益没有关系的人都可以对某些具体的行政行为提起公益性的行政诉讼。行政越权之诉是行政诉讼的主要形式，是行政诉讼的内在功能。由于法国宪法明确规定司法机关不能干预行政，所以法国检察机关不能提起这种诉讼。但是，许多国家采纳了行政越权之诉的理论，承认检察机关有权提起公权诉讼。
德国法律规定：联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权参与民事诉讼和行政诉讼。在美国，检察官是政府的代表，有权代表政府行使诉讼权利，对损害政府和公共利益的违法行为提起诉讼，又称“社会公益诉讼”，涉及民事和行政领域。在我国的《澳门民事诉讼法典》中，也规定检察官有权提起民事诉讼。
根据各国的立法实践，我国应立法确认检察机关民事行政公诉权，充分履行法律监督职责，将国家对国有资产的特殊保护落到实处。人民检察院提起公诉的民事行政案件，应当是违反国家有关法律，并且侵犯的客体是国家、集体、社会的公共利益，或某些涉及公民重大利益损害的案件。笔者将其大致分为六种：
一、侵害国家利益的案件。例如，某行政机关违反了有关规定，对不合格的私人煤矿发放了开采许可证，使得国有资源被破坏性开采，造成巨额的损失。人民检察院是国家利益忠实的守护神，在现阶段我国民事行政方面的违法行为主要是侵犯国有资产所有权，造成国有资产流失的行为以及破坏国家资源的违法行为，其主体可以是公民、法人、其他组织，或者做出具体行政行为的行政机关。
二、侵害社会利益的案件。即人们经常说的“公害案件”。公害案件是指违法行为直接造成不特定多数人的人身、财产遭到损害的案件。我国现在还处在社会主义初级阶段，市场公平竞争机制不很完善，就会有一些企业靠违反法律，逃避制裁来提高企业的经济效益。其中最为明显的就是环境污染。比如某造纸厂违反有关环保规定，向附近河流排放大量有毒污水，造成严重的环境污染。对此，为了维护人民的生存环境，检察院应对此类案件负有监督义务，并要代表公众利益提起公诉。
三、损坏社会公共设施的案件。损坏社会公共设施的违法行为，侵害的是不特定多数人的合法权益。如行政机关违反法律占用公共设施，但又未给予应有的维护，以致公共设施被损坏。对于这种针对不特定多数人的侵害，检察院有权力、有义务代表被侵害的不特定多数人，对行政机关的违法行为提起公诉。
四、侵害涉及公民重大权益的案件。此条字面包含范围甚广，但在实际应用中应具体到用列举法解释条文。如法国、德国、澳门地区的检察院重视在婚姻、收养、亲子关系等社会问题上提起“民事诉讼程序”，对民事诉讼进行国家干预。
五、没有起诉主体的民事案件。在实践中，往往有些民事案件，由于种种原因造成无合格诉讼主体，但违法行为侵害了受害人的合法权益，造成了严重的损害后果。如被损害人死亡且无亲属无单位，但此民事违法行为造成的社会影响极坏。在这种情况下，检察机关就应当发挥其法律监督的作用，对此类案件提起公诉。
六、涉及违反公序良俗的民事、行政案件。例如某行业几巨头召开临时峰会，共同议定价格联盟，形成价格垄断。这种行为表面上是侵害了别的生产厂家的权益，实际上破坏的是社会主义经济秩序。在我国的金融秩序没有培育完善，企业还缺乏联合抵制不正当竞争的经验和法律意识的情况下，检察机关有必要对此类行为提起公诉。
人民检察院提起公诉的民事行政案件的范围应有严格限制。因为检察院提起民事、行政公诉行为的性质与公民、法人和其他社会组织作为原告起诉的性质不同，为了维护民事诉讼的行政诉讼双方当事人地位平等，以及民事诉讼的抗辩平衡原则，各国在立法上和实践上都有严格限制。《法国民法典》第四百二十二条详细规定了检察院提起公诉的职权范围：有关公民重大利益的如亲子关系、未成年人监护、负债核查、个人破产案件；涉及法人重大利益的如公司破产与财产清算、追究公司负责人财产责任的案件等。美国法典第二十八卷第五百四十七条规定检察官有权对涉及联邦利益的七种民事案件提起诉讼；德国检察院有权对婚姻无效、雇用劳动、禁治产等案件提起诉讼；日本民事诉讼程序法规定检察院有权提起诉讼的范围是婚姻案件、收养案件和亲子案件。
加入世贸组织以后，我国现有的法律体系必将受到一定的冲击。如何限制权力将成为核心问题，而更重要的是要加强对权力的监督。检察机关的监督责任十分重大。让检察院享有民事行政公诉权只是改造法学之城的一块铺路砖，中国法治之路还有很长。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”　



吉林省人大常委会


吉林省保护妇女儿童合法权益的规定
吉林省人大常委会


（1984年9月13日吉林省第六届人民代表大会常务委员会第九次会议通过）


第一条 为切实保护全省各族妇女、儿童的合法权益，根据我国宪法和婚姻法、刑法等有关规定，结合我省的实际情况，制定本规定。
第二条 保障婚姻自由。禁止任何人违背妇女本人的意愿，侵犯、剥夺妇女婚姻自由的权利。以暴力干涉妇女婚姻自由的，应依照刑法有关规定论处。
第三条 禁止买卖婚姻和借婚姻索取财物，违者由当地政府酌情予以经济制裁。
对以婚骗财，构成犯罪的，依照刑法有关规定论处。
第四条 实行一夫一妻制，禁止妨害他人婚姻家庭。
由于“第三者”介入，使他人婚姻家庭受到破坏，对“第三者”和夫妇中有过错的一方，视其情节轻重和后果，由所在单位或基层组织给予批评教育、纪律处分，或由公安机关予以行政拘留；屡教不改的，实行劳动教养；触犯刑法的，依法追究其刑事责任。
第五条 严格执行婚姻登记制度。凡以欺骗手段或伪造证件办理了结婚或离婚登记的，一经发现，由主管部门宣布无效，撤销登记，收回有关证件，并追究有关人员的责任。
第六条 严禁歧视、虐待生女孩的母亲。凡对生女孩的母亲进行虐待的，视其情节轻重，由本人所在单位或基层组织给予批评教育、纪律处分，直至由司法机关依法追究其刑事责任。
因嫌弃生女孩制造各种理由提出离婚的，应予驳回。
第七条 坚决打击拐卖妇女、儿童的犯罪活动。对拐卖妇女、儿童或拐骗儿童脱离家庭、监护人的，按其性质、情节，分别依照刑法或全国人大常委会《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》论处。
第八条 坚决取缔和打击卖淫活动。对引诱、容留、强迫妇女卖淫的，依照刑法有关规定论处；情节特别严重的，按全国人大常委会《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》从严惩处。
对卖淫和嫖宿暗娼者，经教育不改的，给予治安管理处罚；屡教不改的，实行劳动教养，并追缴其非法所得或处以罚款。
第九条 侮辱、诽谤妇女，伤害人身，情节严重的，依照刑法有关规定论处。
用猥亵言语、举动调戏妇女，故意污秽妇女身体，损坏衣物的，由公安机关予以治安管理处罚；情节恶劣的，按流氓罪惩处。
第十条 严禁以制作、翻拍、出租、传看淫秽书刑、画册、照片、图片和播放淫秽录音、录象等方法，引诱、腐蚀妇女，损害儿童身心健康。违者视其情节轻重，分别予以纪律处分或治安管理处罚；构成犯罪的，依照刑法和有关规定论处。
禁止使妇女、儿童的身体受到摧残的卖艺活动。对造成严重后果的，由公安、司法机关依法处理。
第十一条 凡父母、养父母、继父母和其他有抚养教育义务的人，溺死婴儿、遗弃和虐待儿童的，应依照刑法的有关规定论处。
严禁托儿所、幼儿园保育人员和学校教师，虐待儿童和体罚学生，违者视其情节，追究责任。
第十二条 家长或监护人负有使其抚养的学龄儿童受完初等教育的义务。凡年满七周岁的儿童，无正当理由不按时入学或中途辍学，对其家长或监护人应批评教育，不改的由当地政府给予必要的制裁，并不得评为文明家庭。
第十三条 保护妇女的个人财产所有权和合法继承权。依法归妇女所有的财产，本人享有使用权和处理权，任何人不得干涉。
第十四条 男女职工享有分配住房的平等权利。凡符合分房条件的女职工，均应按规定分给应得的住房。
第十五条 招工、招生、录用和选拔干部或单位安排职工子女就业，都应坚持男女平等原则。除国家规定不适合妇女从事的工种和专业外，不得对妇女做出歧视性的限制。
第十六条 认真执行国家有关劳动保护、妇幼保健、计划生育等方面的规定，不得侵犯女职工的合法权益。
应大力兴办妇幼保健等方面的福利设施，对托儿所、幼儿园、哺乳室等福利设施，不得以任何借口撤销。
第十七条 一切国家机关、企事业单位、人民团体，都有保护妇女、儿童合法权益不受侵犯的职责，如发现任何部门和个人，侵犯妇女、儿童合法权益时，应支持或代表妇女、儿童向主管部门提出控告和申诉，为他们伸张正义。
第十八条 公安、检察、司法机关，应及时受理侵害妇女、儿童合法权益的案件，按照法律程序认真审理。
凡侵害妇女、儿童合法权益的行为，尚未构成犯罪的，均由当事人所在单位、基层组织或主管部门负责处理。
对各有关部门工作人员由于相互推诿，贻误工作，玩忽职守，见危不救，使妇女、儿童受到残害的，应视其情节轻重，追究责任。
第十九条 本规定自公布之日起执行。



1984年9月14日